第五，情势紧迫的情况下，由于没有相关法律规定对相关事项予以处理，公共利益可能受到重大损失，且立法程序繁琐，显然无法及时制定出相应规范，因此，相对简化的行政规定程序可满足这一需求。

[33]随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。根据依法行政原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。

这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。该定义采用了学说上的狭义的行政行为概念，将具体行政行为限定于针对特定的公民、法人或者其他组织和特定具体事项的单方行为，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，[6]面对现代行政中行为形式的多样化以及现实行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化（如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等）以及合意形成型行政手段（如行政指导、行政契约、行政计划等）的出现。

[13][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259页。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。将宪法原则原封不动地搬进法律而不是加以细化、具体化，法律就失去了其应有的规则化的作用。

无论成文宪法的性质是什么，宪法性法律与其它法律之间都存在着根本区别，这是毫无疑问的。将宪法权力运行的原则规定具体化是法律的任务，但在这些法律中，有宪法性法律（如《监督法》、《立法法》等），也有非宪法性法律（如《行政处罚法》、《刑事诉讼法》等）。宪法性法律是一群法律，它们有特定内容，自成体系，与其它法律系统既有联系又有区别，虽然有时候它们之间可能出现某种重合（如《集会游行示威法》既是宪法性法律，也是人权法的一支，政府组织法既是宪法性法律，也是行政法的一种①），但各子系统之间大致还是有一个较为明确的界限。除了选举权外，人民防止国家权力侵犯自己的私权利从而对国家权力进行直接监督的主要途径是以言论表达、新闻报道、集会游行示威的方式实现的，这些权利写在宪法里，但具体的操作程序在宪法性法律中，主要表现为集会游行示威法，结社法，新闻法，出版法等等。

国家权力为了保障私权利而组建，但它必须借助公权利的形式才能实现，保护私权利是设计国家权力机器的目的，公权利是实现这一目的的手段。在以上四种宪法性法律中，权力法在数量上是最多的，在分量上是最重的，它们是宪法性法律的核心部分。

宪法之下的众多法律是可以、也应该分门别类为不同的子系统的，如刑法系统、民法系统、行政法系统、经济法系统、诉讼法系统等，宪法性法律也应该是其中的一个法律系统。有了公权利，才能建立国家和政府。其次是权利法，它们是针对权力的法律，与权力法一样都是为了规范权力。①比较我国宪法与一些发达国家的宪法就会发现，仅就宪法本身而言其差别并没有那么大（虽然有一定的差别），但我国的宪法性法律不论在数量上还是在质量上都比发达国家差得很远，而这些宪法性法律的健全与实施才是实现宪政的关键环节，是从宪法到宪政的必经之路。

另一部分决定各种行动机构的组织与职能。进入 马岭 的专栏 进入专题： 宪法性法律 宪法 。③3、宪法性法律是权力法。①或者说，公权利是关系到权力的权利，它们或者产生公权力，或者监督公权力，是国家民主政治体制的重要组成部分。

一本论述美国宪法性法律的书将涉及基本相同的主题。无数公权利的汇合将导致公权力的诞生，我们常说个人权利是国家权力的源泉，②笔者认为，个人权利中的公权利才是国家权力的源泉，而私权利则不是，私权利不具有建构和改进国家权力的意义。

但我国长期以来围绕在宪法身边的宪法性法律几乎只有有限的几部组织法，这20年来虽陆续制定了一些宪法性法律，②但宪法权力法仍然很不完整。① 有关论述可参看马岭：《规则之治？还是原则之治？》，《学习与探索》2004年第3期。

其次，行使这些政治权力的机关主要是各级立法机关和国家元首。这些规定是具体的，但仍然是不完整的。① 据全国人大法律委员会主任委员王维澄介绍，在宪法相关法方面，今后需要制定的法律主要有：监督法、新闻法、出版法、结社法等，需要修改的法律主要有：国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等。此外，宪法在构建国家机构的框架时，既要对国家政权组织作横向分工，也要对政权组织作纵向分工，原则上划分国家整体和部分之间、中央与地方之间的相互关系，对地方权力的具体规定也需要相关法律来确定，体现在宪法性法律中，如朝鲜的《地方权力机关组成法》，法国的《市镇法典》，日本的《地方自治法》，俄罗斯的《地方自治问题法》，[5](P280)[6](P377、383、385)我国的《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》等。虽然选举权与被选举资格通常是由宪法确定的，但选举机构和选区界限往往不是，后者是由立法机关通过法律来处理的，[3](P52)这种具体规定选举操作程序的法律才是公民实现选举权的关键。宪法需要被众多部门法细化，同时也要防范这些部门法对宪法的歪曲和异化，这样才能保持法律体系的统一和谐。

由于尚需涉及宪法性法律的普遍原则，所以它还要阐述《人权宣言》中提出的基本权利，这些权利至今仍被认为是公共政策的原则，对立法机构具有约束力。詹宁斯先生曾这样表述过宪法性法律的内容：在法国，一本论述宪法性法律的书要解释宪法性法律中构成权力分配基础的原则，还要按照宪法性法律的规定阐述一般机构的组成，众议院和参议院的权力，共和国总统的权力，各部部长的权力以及法院的权力。

虽然法律对公民权利总是有保护和限制两个方面，但保护总应该是第一位的，对某些行为进行适当限制也是因为这种行为可能危害别人的合法权利，如果法律对权利的限制大到使人无法行使该权利，则法律的精神就要受到怀疑了，就可以也应当对该法律提出违宪审查。见李林：《紧急状态法的宪政立法原理、模式和框架》，《法学》2004年第8期。

依此看来，我国改革开放以来立法上的瞩目成就，似乎说明宪法得到了很好的实施，但我们应当注意，大量的立法出台只是说明法律有数量，并不意味着法律自然也有质量，没有质量保证的法律并不能有效地保障宪法的实施。[3](P43-44)关于宪法自身修改解释以及违宪审查的法律，由于层次太高反而不太经常行使（很难想象一个国家经常地、大量地修宪、释宪，或进行违宪审查）。

宪法性法律是法律而不是宪法，因此它应该具备一般法律的基本特征，即它们主要是由一些具体的、可直接操作的规则构成，具备法律要件的基本要素，有明确的行为模式和法律后果。①值得注意的是，宪法中关于国家主权象征的这些规定并非都需要法律化，如宪法中有首都、国歌的规定，但我国并没有一部首都法，也没有国歌法，②这并不是说国歌、首都就没有国旗、国徽重要，而是其内容与国旗、国徽相比较为简单，不需要专门立法。宪法确定了国家的主要机构及其相互关系，但这只是原则性的简洁描述，还需要具体的法律对其进行详细加工，如宪法构建了国家的立法机关、行政机关、司法机关的基本框架及其相互关系等，但每一个国家机关的组建都还需要具体规划，这些任务由选举法和各种国家组织法来完成。权力组织法表现为各种各样的国家机关组织法，这些法律是对从宏观上构建整个国家权力体制的那部分宪法内容的具体化，是对一个国家政权组织形式在宪法作了原则性的框架构建之后，对其中各个部分的具体打造

本文想要探讨的是，在成文宪法的国家，宪法性法律究竟是什么样的法律？一个法律具备了什么特征就成为宪法性法律？在法律家族中为什么要区分宪法性法律和非宪法性法律？宪法性法律在法律体系中扮演着什么样的角色？有什么作用？宪法性法律和宪法是什么关系？和其它法律又是什么关系？……笔者尝试着来回答这些问题，回答中难免错误疏漏，还希望学界同仁能够给予指正。另一部分决定各种行动机构的组织与职能。

在宪法对各项国家权力作了基本的原则性规定、组织法对权力主体作了分工之后，这些权力的具体运作程序就由权力运行法来完成，宪法确立了两院制，但是却没有就两院之间的关系作出规定。在宪法制度下，宪法价值是通过‘宪法程序来表示的。

其它如立法权、撤消权、任免权、决定权的行使都是由一系列具体行为构成的，都有一套复杂的程序。这些规定是具体的，但仍然是不完整的。

公民若没有公权利，他们就与国家失去了联系，当国家不履行保护公民的职责、甚至践踏公民权利时，面对国家的失职或滥权公权利就是公民手里自卫的武器。我国的宪法性法律在数量上和质量上都有欠缺，这是我国宪法不能有效实施的重要原因之一。行政机关、司法机关执行法律的行为是实施法律，而立法机关依据宪法制定法律的行为则是实施宪法。国家权力为了保障私权利而组建，但它必须借助公权利的形式才能实现，保护私权利是设计国家权力机器的目的，公权利是实现这一目的的手段。

像我国宪法第89条规定了国务院的18项职权，其中几乎每一项职权都需要配备一个、甚至数个法律群才能使之具体化，其中第6项领导和管理经济工作和城乡建设中，领导和管理经济建设需要一个经济法体系，领导和管理城乡建设也需要相关的一大批法律。宪法性法律是所有法律中离宪法最近的那些法律，它们紧紧环绕在宪法周围，是宪法的贴身侍卫。

③3、宪法性法律是权力法。因此，规范选举产生的那些国家工作人员如何行使权力的法律才是宪法性法律，其它如各种诉讼法是规范国家司法权力中的法官及检察官等权力运作的法律，行政监察法、行政复议法、行政许可法是规范行政公务员具体行政行为的法律，它们都是关于国家权力运行方面的法律，但并不是宪法性法律，前者属于诉讼法范畴，后者属于行政法范畴。

人身权、财产权、劳动权、受教育权等等都是需要国家保护的权利，是公民生存以及生存质量的必然需求。第7项领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作中，单管理教育这一项在我国就已经制定出了《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等若干法律（还有一大批法规、规章）。